Konstytucja marcowa 1921 roku – zwieńczenie ambicji odrodzonej Polski

Piotr Abryszeński: Czy konstytucję marcową możemy uznać za efekt kompromisu ponad podziałami politycznymi?

Profesor Janusz Odziemkowski: Tak. Był to wynik ugody wszystkich ugrupowań politycznych reprezentowanych w parlamencie. Prace nad tą ustawą zasadniczą trwały 15 miesięcy, co należy uznać za czas rekordowo krótki w ówczesnej sytuacji Rzeczypospolitej. Państwo polskie odrodziło się po 123 latach niewoli, niebytu politycznego. Trzeba je było „zszywać” z trzech zaborów w jeden organizm państwowy, tworzyć od podstaw prawo, szkolnictwo, administrację itd. Kraj był totalnie zniszczony przez Wielką Wojnę, której fronty kilkakrotnie przesuwały się przez ziemie polskie.

Ale przynajmniej z końcem wojny światowej walki się zakończyły…

Niestety, nie. Przez kolejne dwa lata przyszło toczyć ciężką wojnę, przeznaczając szczupłe środki budżetowe nie na odbudowę kraju, a na wojsko. Bolszewicy już w listopadzie 1918 roku podjęli decyzję o przekształceniu Polski w republikę rad, powołali polski komitet rewolucyjny, a w grudniu Armia Czerwona rozpoczęła operację „Wisła”, która miała doprowadzić ją do dawnych zachodnich granic imperium carskiego. W tej sytuacji wojna była nieunikniona, a przegrana oznaczała nie tylko likwidację niepodległej Polski, ale unicestwienie polskich elit. Jednocześnie, w Berlinie snuto plany uderzenia na powstające państwo polskie od zachodniej granicy, licząc się nawet z ryzykiem ofensywy francuskiej.

W takiej atmosferze, przy takich zagrożeniach, prowadzono prace nad konstytucją i toczono zacięte spory o jej kształt. Kiedy jednak przyszło do głosowania, spory umilkły. Zwyciężyła racja stanu państwa. Konstytucja była Polsce pilnie potrzebna, dlatego prawica i lewica zrezygnowały z części swych postulatów. Konstytucję uchwalono manifestując jedność, bez przeliczania głosów. Można powiedzieć, że tego dnia zwyciężył piękny duch polskiego parlamentaryzmu ze „złotego wieku” Rzeczypospolitej Obojga Narodów. W Polsce przedrozbiorowej zdarzało się, że posłowie, którzy otrzymali od swoich wyborców instrukcje, aby głosować przeciw spodziewanym uchwałom sejmowym, wychodzili z sali przed głosowaniem, by swoim sprzeciwem nie blokować uchwał, które król i ogół posłów uznali za pożyteczne dla państwa.

Z jakimi trudnościami musieli się zmierzyć posłowie na Sejm Ustawodawczy?

Podstawowa trudność wynikała z faktu, że pięć pokoleń Polaków żyło, zdobywało wykształcenie i doświadczenie w trzech państwach zaborczych o odmiennych systemach prawnych, edukacyjnych, politycznych. To musiało skutkować odmiennym spojrzeniem na państwo i wzory jego funkcjonowania. Istniały tak naprawdę trzy, a biorąc pod uwagę zajadłe zwalczanie przez carską Rosję polskości na ziemiach położonych na wschód od Bugu i Niemna, nawet cztery „społeczeństwa polskie”. Czuły one wprawdzie mocną więź wspólnych tradycji, języka, kultury, ale pozostawały mocno zróżnicowane w poglądach, mentalności, spojrzeniu na państwo, obowiązki i prawa obywatela. Wszyscy pragnęli niepodległej, zjednoczonej ojczyzny, ale kiedy przyszło do urządzania państwa, niemal natychmiast pojawiały się spory. Parlament był reprezentacją narodu i odbijał wszystkie istniejące w nim podziały i różnice. Na to nakładały się normalne w warunkach demokracji podziały ideowe i spory partyjne.

Trzeba też było mierzyć się z brakiem doświadczenia dużej części posłów w funkcjonowaniu i prowadzenia dyskursu politycznego w systemie demokratycznym. Praktykę parlamentarną mieli nieliczni posłowie polscy zasiadający w parlamencie II Rzeszy i posłowie z byłego zaboru austriackiego. Jednak trzy czwarte obszaru państwa stanowiły ziemie byłego zaboru rosyjskiego, gdzie trudno było mówić o doświadczeniach z demokracją. Tak zróżnicowane zgromadzenie narodowe musiało rozstrzygać fundamentalne dla zapisów konstytucji pytania o kompetencje parlamentu, o jego kształt (parlament jedno- czy dwuizbowy), sposób wyboru, kompetencje głowy państwa i szereg innych.

Jaki wpływ na ostateczny kształt konstytucji miał przebieg wojny polsko-bolszewickiej?

Wojna, angażując uwagę parlamentu, musiała wpływać hamująco na tempo prac nad konstytucją. Ponadto toczył się spór między zwolennikami inkorporacji części ziem białoruskich i ukraińskich do państwa polskiego – rzecznikiem takiego rozwiązania była przede wszystkim Narodowa Demokracja – z federalistami, którzy popierali pomysł Józefa Piłsudskiego utworzenia niepodległej Białorusi i niepodległej Ukrainy. Oba te kraje wraz z Polską oraz innymi państwami powstałymi na gruzach imperium carskiego i zagrożonymi przez bolszewików, miały zgodnie z ideą Piłsudskiego tworzyć federację, prowadzącą wspólną politykę wobec Rosji i byłyby one zdolne swym potencjałem utworzyć skuteczną zaporę przed inwazją bolszewicką.

Dlaczego projekt federacyjny ostatecznie upadł?

Idea ta nie zyskała wsparcia małych krajów bałtyckich, większość Ukraińców odniosła się do niej wrogo lub nieufnie, przeciwne były jej również mocarstwa Ententy. Przyszła zbyt wcześnie, wyprzedziła swoją epokę. Zmienne koleje wojny z Rosją bolszewicką pokazały, że Polska potrafi obronić swą niepodległość, nie ma jednak ani wsparcia politycznego, ani wystarczających sił by zrealizować ideę federacji. To wszystko odbijało się na przebiegu prac nad konstytucją.

Czy potrafimy powiedzieć, w jaki sposób ustrój Rzeczpospolitej wyobrażał sobie Józef Piłsudski?

Owszem. Widział Polskę jako republikę urządzoną na wzorach wypracowanych przez demokracje parlamentarne Zachodu, wielokrotnie podnosił potrzebę reform społecznych, zniwelowania nierówności. Uważał reformy gospodarcze i socjalne wzorowane na zachodnich za niezbędny warunek wzmocnienia państwa i uczynienia go krajem nowoczesnym. Z drugiej strony przeciwny był mechanicznemu przyjmowaniu obcych wzorów; uważał, że należy je dostosować do polskich warunków i mentalności Polaków.

Polska stała przed rozmaitymi problemami, spośród których dla ustawodawcy na pierwszy plan wysuwała się unifikacja prawa.

Rzeczywiście, unifikacja praw i przepisów była najtrudniejszym zadaniem Rzeczypospolitej. Żadne z państw nowo powstałych po wojnie światowej nie doświadczyło podobnych trudności na taką skalę. Przeważnie rozciągano na cały obszar kraju przepisy prawne już wcześniej funkcjonujące, dodając najwyżej nowe. Na ziemiach polskich obowiązywały natomiast systemy prawne trzech państw zaborczych, w byłym zaborze pruskim dodatkowo nakładały się na to przepisy wydane przez dowództwo zwycięskiego Powstania Wielkopolskiego, a na Pomorzu i Górnym Śląsku przepisy niemieckie określające zasady tzw. demobilizacji gospodarczej wydane już po zawarciu rozejmu w listopadzie 1918 roku. Nie można było tego wszystkiego po prostu unieważnić i tworzyć systemu prawnego od początku. Nie dawało się też rozciągnąć jednego z systemów prawnych na cały obszar Rzeczypospolitej. Trzeba je było łączyć umiejętnie w ten sposób, aby nikogo nie krzywdzić i uwzględnić wielkie zróżnicowanie ziem polskich, odmienność kultury prawnej i politycznej oraz ogromne dysproporcje gospodarcze – były przecież regiony dorównujące najbardziej rozwiniętym częściom Europy Zachodniej i regiony porównywalne do terenów bałkańskich.

Czy zapisy przyjęte w konstytucji z 1921 roku ułatwiały czy utrudniały to zadanie?

Trudno jednoznacznie odpowiedzieć na to pytanie. Ponieważ ostateczną instancją, która podejmowała decyzje był parlament, wiele przepisów wymagało zgody międzypartyjnej, co opóźniało proces kodyfikacji prawa. Ale z drugiej strony zmuszało to do dyskusji, wymiany poglądów. To z kolei poprawiało jakość stanowionego prawa. Powstał system spójny, przejrzysty, na wysokim poziomie. Co więcej – przetrwał próbę czasu. Również po 1945 roku komuniści przyjęli podstawowy zrąb prawa utworzony w II Rzeczypospolitej.

A jednak konstytucję krytykowali w zasadzie wszyscy. Była kompromisem, który nie zadowalał nikogo. W kolejnych latach uwypukliła też coraz ostrzejsze kwestie sporne między stronnictwami. Czego po ustawie oczekiwała lewica, a czego prawica?

To jest właśnie istotą kompromisu, że nikogo nie zadowala w pełni, ale każdemu coś daje. Konstytucja nadawała szerokie uprawnienia parlamentowi i ograniczała uprawnienia senatu. To ostanie było zgodne z postulatami lewicy. Natomiast ograniczenie władzy prezydenta przeforsowała prawica wbrew postulatom lewicy. Powszechnie oczekiwano, że prezydentem zostanie Józef Piłsudski, w przeszłości związany mocno z nurtem socjalistycznym; ograniczenie władzy prezydenta było zatem dla prawicy swego rodzaju „zabezpieczeniem” przed nadmiernymi wpływami socjalistów. Piłsudski, uważając, że ograniczenie władzy uczyni go prezydentem malowanym, bez realnego wpływu na bieg wydarzeń w państwie, odmówił kandydowania na tę funkcję.

Szerokie uprawnienia parlamentu same w sobie nie były złem. Wymagały jednak wysokiej kultury politycznej, odpowiedzialności za państwo, umiejętności rezygnacji z interesu partyjnego na rzecz dobra wspólnego. Kłopoty z „sejmowładztwem” – jak nazwano okres od uchwalenia konstytucji do zamachu majowego w 1926 roku – brały się moim zdaniem stąd, że konstytucja, wzorowana na rozwiązaniach do jakich dojrzałe demokracje zachodu dochodziły po dziesięcioleciach prób i błędów, zderzyła się z rzeczywistością kraju, w którym część społeczeństwa i polityków, zwłaszcza tych pochodzących z byłego zaboru rosyjskiego, nie dojrzało jeszcze do odpowiedzialnego korzystania ze swobód i możliwości jakie stwarzała konstytucja marcowa.

Kolejne kryzysy gabinetowe oraz pogarszająca się sytuacja polityczna i gospodarcza kraju doprowadziły do zamachu majowego. Jaki wpływ na dalsze losy ustawy zasadniczej miał przewrót dokonany przez Józefa Piłsudskiego w 1926 roku?

Sejm stracił dotychczasowy wpływ na formowanie i odwoływanie gabinetu, miał ograniczone możliwości kontrolowania poczynań rządu. Konstytucja marcowa nie została zmieniona na skutek zamachu majowego, ale maj 1926 roku dał początek pomysłom i działaniom, które w dłuższej perspektywie czasu zaowocowały konstytucją kwietniową.

Czym była tzw. nowela sierpniowa, uchwalona przez Sejm 2 sierpnia 1926 roku i jakie skutki przyniosła dla sytuacji politycznej w kraju?

Najogólniej mówiąc wzmocniona została władza wykonawcza, osłabiona pozycja parlamentu. Prezydent uzyskał między innymi prawo wydawania rozporządzeń z mocą ustawy. Wprowadzono przepisy określające termin w jakim parlament musi zakończyć pracę nad budżetem, co zresztą uznaję za przepis dobry, powstrzymujący nadmierne krasomówstwo posłów i zmuszający do szybkiej, rzetelnej pracy nad budżetem.

Wpływu noweli sierpniowej na sytuację polityczną w kraju nie można rozpatrywać w oderwaniu od zamachu majowego. Oba te wydarzenia wywołały zaciekłe ataki prawicy i centrum sceny politycznej na rząd – pamiętajmy, że zamach poparła początkowo lewica. W zatomizowanej i skłóconej polskiej scenie politycznej doszło z czasem do krystalizacji dwóch wyraźnie przeciwstawnych obozów: sanacji, która utworzyła Bezpartyjny Blok Współpracy z Rządem pod hasłem uzdrowienia sytuacji w kraju oraz centrolewicowej opozycji, która przystąpiła do energicznego zwalczania sanacji w parlamencie i poza parlamentem, na ulicach miast.

Zapisy konstytucji formalnie obowiązywały do momentu ogłoszenia nowej ustawy zasadniczej, czyli konstytucji z kwietnia 1935 roku, która znosiła dokument sprzed 14 lat. Ciekawostkę stanowi fakt, że u schyłku II wojny światowej komuniści, którzy rozpoczęli przejmowanie władzy w Polsce, jako podstawę ustrojową przyjęli właśnie konstytucję marcową jako jedyną legalną i obowiązującą aż do czasu uchwalenia tzw. Małej Konstytucji z 1947 roku.

Musieli przyjąć jakieś normy prawne, skoro nie byli w stanie zaproponować własnych. Trudno było oczekiwać, że przyjmą za punkt wyjścia konstytucję kwietniową, którą nazywali „faszystowską” – zresztą zupełnie bezpodstawnie. Nawiasem mówiąc, przy krytyce rozmaitych rozwiązań konstytucji kwietniowej warto wspomnieć, że zawierała ona przepis dotyczący przekazywania władzy przez prezydenta RP, dzięki któremu po klęsce wrześniowej w 1939 roku możliwe było zgodne z prawem przekazanie władzy przez internowanego w Rumunii prezydenta Ignacego Mościckiego nowemu prezydentowi na uchodźstwie Władysławowi Raczkiewiczowi. Zachowano ciągłość prawną istnienia Rzeczypospolitej, zaprzeczając propagandzie III Rzeszy i ZSRR jakoby państwo polskie przestało istnieć.

Jednak legalny polski Rząd na Uchodźstwie aż do 1990 roku, czyli do formalnego przekazania urzędu Lechowi Wałęsie wybranemu na prezydenta w demokratycznych wyborach, działał na podstawie ustawy zasadniczej z 1935 roku.

Tak, ponieważ uchodźstwo polskie słusznie stało na stanowisku, że po katastrofie wrześniowej prezydent Ignacy Mościcki legalnie, to znaczy zgodne z artykułem 24 konstytucji z 1935 roku przekazał swój urząd Władysławowi Raczkiewiczowi, który – znowu na mocy przepisów konstytucji kwietniowej – powołał rząd Augusta Zaleskiego. Oczywiście obsada personalna była efektem kompromisu politycznego wymuszonego naciskami Francji. Rząd został uznany na arenie międzynarodowej; uznania go odmówiły III Rzesza i Związek Radziecki. Nie wchodząc w szczegóły dyskusji prawników, możemy powiedzieć, że konstytucja kwietniowa legitymizowała rząd polski na Zachodzie, świadczyła o ciągłości konstytucyjnych organów państwa. Zatem legalny rząd polski na uchodźstwie, który mocarstwa zachodnie przestały uznawać w 1945 roku na skutek porozumienia ze Stalinem i pozostawienia Polski w sowieckiej strefie wpływów, działał – w pełni legalnie – na mocy konstytucji kwietniowej.

Gdyby miał Pan Profesor dzisiaj, sto lat po uchwaleniu, wymienić wady i zalety tej ustawy, to co by to było? Co dała Polsce konstytucja marcowa?

Konstytucja marcowa była zwieńczeniem ważnego etapu w budowie II Rzeczypospolitej. Dowodziła dojrzałości młodego państwa, umacniała autorytet Polski na arenie międzynarodowej. Jej artykuły wskazują na dążność do korzystania z rozwiązań przyjętych w demokracjach zachodnich, a także do sięgania po prawne tradycje Rzeczypospolitej Obojga Narodów, afirmujące wolność jednostki w demokracji szlacheckiej.

Wartości i idei demokracji nie wystarczy jednak zapisać. Trzeba umieć z nich korzystać. Twórcom ustawy zasadniczej zabrakło doświadczenia, które skłoniłoby ich do refleksji jak nakreślony w konstytucji model życia politycznego będzie działał w realiach polskich, przy zróżnicowanym, podzielonym społeczeństwie, wielości partii i ugrupowań politycznych i sporym odsetku mniejszości narodowych, na ogół nie żywiących ciepłych uczuć dla państwa polskiego. Nie wszyscy polscy parlamentarzyści byli należycie przygotowani do swoich funkcji. W tych warunkach szybko dającą się odczuć poważną wadą konstytucji – przy wielu jej zaletach i na wskroś demokratycznym charakterze – było nadmierne rozszerzenie prerogatyw sejmu. Przy podziałach, braku stabilnej większości mocno utrudniało to pracę rządu, prowadziło do szeroko krytykowanej „sejmokracji”. Wprowadzała ona na scenę polityczną elementy chaosu, niestabilności. Czy młoda polska demokracja poradziłaby sobie z tymi słabościami? Nie wiemy, bowiem właśnie między innymi owe słabości utorowały drogę do zamachu majowego popartego przez dużą część społeczeństwa, zniechęconego i oburzonego chaosem w państwie.