Konstytucja marcowa 1921 roku. Kompromis i nowoczesność

Ważną rolę w dyskusji o przyszłym ustroju państwa odegrał gabinet Ignacego Paderewskiego powołany w styczniu 1919 roku. Premierowi zależało na przygotowaniu projektu jeszcze zanim prace rozpocznie Sejm Ustawodawczy (Konstytuanta). Wybrany w wolnych, powszechnych wyborach, zebrał się on w Warszawie już 10 lutego 1919 roku, a początki jego prac przebiegały w bardzo trudnych warunkach. Granice państwa wciąż nie były ustalone, w bardzo wielu miejscach trwały walki, toteż w tej sytuacji trudność sprawiło nawet wytyczenie okręgów wyborczych. Tam, gdzie wybory nie mogły zostać przeprowadzone w pierwszym terminie ze względu na brak formalnego zwierzchnictwa, prowadzono systematyczne wybory uzupełniające.

Z ramienia rządu Paderewskiego powołano Biuro Konstytucyjne. Opracowało ono trzy wstępne projekty uwzględniające różne punkty widzenia i modele stosowane w świecie. Żaden z nich nie zyskał jednak aprobaty gabinetu, toteż jeszcze 25 stycznia 1919 roku powstała komisja rządowa o nazwie „Ankieta dla oceny projektów konstytucji”. W jej składzie znaleźli się wybitni działacze społeczni i polityczni, historycy, prawnicy i duchowni z różnych części Polski. Większość stanowiły osoby o poglądach konserwatywnych i prawicowych. Skład stanowił odzwierciedlenie tradycyjnych elit społecznych sprzed I wojny światowej, natomiast nie uwzględniał radykalizacji nastrojów, jaką przyniosły ze sobą zmagania wojenne.

Na czele „Ankiety” stanął historyk i działacz konserwatywny, profesor prawa politycznego Uniwersytetu Jagiellońskiego Michał Bobrzyński, u końca rządów habsburskich namiestnik Galicji. Komisja pod jego kierunkiem miała pierwotnie opiniować powstające projekty, jednak jej członkowie zdecydowali się zaproponować własne rozwiązania ustrojowe, dlatego też miesiąc później zmieniła ona nazwę na „Ankieta w sprawie konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej”. Efektem intensywnych, blisko czteromiesięcznych prac był dokument, który spotkał się z pozytywnymi opiniami specjalistów i pewnej części posłów. „Ankieta”, inspirując się amerykańskimi i francuskimi rozwiązaniami ustrojowymi postulowała powierzenie silnej władzy wykonawczej prezydentowi, niezależnemu od dwuizbowego parlamentu. Podstawowym celem autorów było przeprowadzenie sprawnej konsolidacji państwa, którą mogła zapewnić jedynie sprawna władza wykonawcza. Projekt został jednak ostatecznie odrzucony.

Drugim ośrodkiem, który włączył się w prace konstytucyjne był Sejm. 14 lutego 1919 roku powołano Komisję Konstytucyjną, na czele której stanął poseł prawicowego Związku Ludowo-Narodowego, jednocześnie znakomity prawnik, Władysław Seyda. Obok niego w ciele tym zasiedli przedstawiciele innych środowisk politycznych obecnych w parlamencie – łącznie trzydzieści osób. Powstanie drugiego organu doprowadziło do ostrych sporów kompetencyjnych. Członkowie sejmowej Komisji podkreślali, że debata nad kształtem ustawy zasadniczej powinna toczyć się wyłącznie w Sejmie, a nie poza nim, dlatego domagali się ograniczenia działalności komisji Bobrzyńskiego.

Rząd Paderewskiego doceniał fachowość i doświadczenie członków „Ankiety” i zastrzegał sobie prawo do oparcia się na ich opiniach. Sejm traktował ją natomiast jako organ konkurencyjny. Nic zatem dziwnego, że w wyniku politycznych zawirowań i pozamerytorycznych sporów kompetencyjnych, propozycja komisji Bobrzyńskiego została odrzucona. Tymczasem, chociaż sejmowa Komisja Konstytucyjna zainaugurowała swoją działalność w lutym 1919 roku, to pełną parą prace ruszyły dopiero we wrześniu 1920 roku, gdy po zwycięskiej Bitwie Warszawskiej udało się zażegnać zagrożenie ze wschodu.

Do czasu uchwalenia ustawy zasadniczej przyjęto rozwiązanie tymczasowe. 20 lutego 1919 roku Sejm podjął krótką uchwałę „o powierzeniu Józefowi Piłsudskiemu dalszego sprawowania urzędu Naczelnika Państwa”, którą zwykło się nazywać małą konstytucją. Zawierała ona zaledwie kilka punktów i regulowała stosunki polityczne w kraju,  system rządów parlamentarno-gabinetowych, najwyższą władzę sprawował Sejm. Uchwała zawierała rzadko spotykane w systemach prawnych świata przypisanie wysokiego urzędu do konkretnej osoby, co stwarzało ryzyko dezaktualizacji w momencie śmierci Józefa Piłsudskiego.

W porównaniu z wcześniej obowiązującym stanem prawnym władza Naczelnika Państwa została ograniczona, choć wciąż pozostawała bardzo duża. Powierzono mu wykonywanie uchwał sejmowych i misję powoływania rządu w porozumieniu z Sejmem. Naczelnik uzyskał również mandat parlamentarny w sprawach wojskowych, co w sytuacji trwających aktualnie walk o granice dawało mu istotny wpływ na politykę międzynarodową.

Niezależnie od tego rozpoczęła się szeroka, ogólnopolska debata. Przygotowano specjalne wydawnictwo, w którym zaprezentowano zestawienie projektu konstytucji zaproponowanego przez większość sejmowej komisji wraz z poprawkami i argumentacją poszczególnych stronnictw politycznych. Uwidoczniły się tam zarówno różnice ideowe, jak i doraźne interesy stanowiące rezultat kalkulacji. Do najważniejszych punktów debaty należała kwestia kompetencji głowy państwa oraz jej miejsca w ustroju państwa.

Doszło wówczas do niecodziennej sytuacji. Działacze prawicy, z natury wspierający postulat silnej władzy wykonawczej, opowiedzieli się za osłabieniem uprawnień prezydenta na rzecz wzmocnienia siły Sejmu. Przewidywali oni bowiem, że urząd ten obejmie Józef Piłsudski. Z kolei ugrupowania lewicowe, tradycyjnie sprzeciwiające się rozszerzeniu kompetencji władzy wykonawczej, tym razem dążyły do ich wyraźnego wzmocnienia dokładnie z tego samego powodu. Wszystkie stronnictwa w Polsce zakładały, że konstytucja jest tworzona z myślą o Piłsudskim.

Z tej dyskusji wyrastał kolejny problem, którym było utworzenie Senatu, izby wyższej parlamentu. Organ ten miał długie tradycje w staropolskim parlamentaryzmie, toteż zdecydowano się ostatecznie przeszczepić go na grunt odrodzonej Polski. Za jego powołaniem optowały stronnictwa prawicowe, dążąc do stworzenia mechanizmu swoistej kontroli posłów. Aby zachować ekspercki charakter Senatu proponowano dokooptowanie do jego składu wirylistów (czyli osób wchodzących do Senatu z racji piastowanej przez siebie innej funkcji), co zresztą  stanowiło nawiązanie do tradycji parlamentarnych I Rzeczpospolitej. Lewica konsekwentnie domagała się wprowadzenia jednoizbowego parlamentu, zaś w miejsce Senatu postulowała wprowadzenie Izby Pracy, organu koncentrującego się przede wszystkim na walce o prawa pracownicze.

Z punktu widzenia ustroju społecznego istotna była kwestia mniejszości narodowych i wyznaniowych, których nie brakowało w płynnych wciąż granicach odrodzonej II Rzeczpospolitej. Prawica forsowała koncepcję zaakcentowania uprzywilejowanej pozycji religii katolickiej, jako przeważającej w całym społeczeństwie, jednak ostatecznie przyjęto koncepcję zaproponowaną przez parlamentarną mniejszość żydowską. Podkreślono wiodącą rolę katolicyzmu wśród równouprawnionych religii.

Prace nad konstytucją miały burzliwy charakter, a wszystkie stronnictwa zgłaszały własne pomysły, co – w połączeniu z trudną sytuacją zewnętrzną – utrudniało osiągnięcie zgody. Ostatecznie więc to dysponująca większością parlamentarną prawica doprowadziła do przeforsowania znacznej części swoich pomysłów.

17 marca 1921 roku po kilku czytaniach niemal wszystkie najważniejsze ugrupowania w Sejmie opowiedziały się za przyjęciem konstytucji. Na ulicach Warszawy zapanowała euforia. W wielu miejscach pojawiły się biało-czerwone flagi, a posłowie byli fetowani z żywiołową radością.

Dokument ustanawiał republikańską formę państwa i ustrój parlamentarno-gabinetowy. Składał się z siedmiu rozdziałów podzielonych na 126 artykułów. W preambule wspominano o długiej i trudnej drodze do odzyskania niepodległości:

Konstytucja wprowadzała monteskiuszowski trójpodział władzy oraz zasadę suwerenności narodu, w imieniu którego władzę sprawować miał dwuizbowy parlament złożony z Sejmu i Senatu. Władzę wykonawczą powierzono prezydentowi wybieranemu na siedem lat przez Zgromadzenie Narodowe oraz Radzie Ministrów, natomiast władza sądownicza spoczęła w rękach niezawisłych sądów. Naród, w rozumieniu konstytucji marcowej, stanowiła wspólnota polityczna wszystkich obywateli niezależnie od wyznawanej wiary i języka. Było to czytelne nawiązanie do istniejącej w I Rzeczpospolitej kategorii narodu politycznego oraz odpowiedź na oczekiwania mniejszości narodowych i wyznaniowych.


Fundamentalną rolę w państwie pełniły Sejm i Senat. Deputowani do obu izb byli wybierani w wyborach powszechnych, tajnych, równych, proporcjonalnych i bezpośrednich, niezależnie od płci, stanu majątkowego czy przynależności narodowej. Obowiązywał jedynie cenzus wieku. Kluczowa rola Sejmu oznaczała, że sformowanie gabinetu zależało od zgody większości parlamentarnej. Sejm uchwalał ustawy, a Senat miał prawo wprowadzać do nich poprawki, jednak te ostatnie mogły zostać odrzucone odpowiednią liczbą głosów. Prezydent w tym systemie został pozbawiony istotnych prerogatyw. Nie tylko nie mógł wetować ustaw, ale wszelkie akty podpisywane przez niego musiały zawierać kontrasygnatę odpowiedniego ministra. Miał możliwość stosowania prawa łaski i pełnił rolę reprezentanta kraju za granicą, ale kluczową rolę w kształtowaniu polityki zagranicznej odgrywał rząd.

Jednym z najważniejszych fundamentów ustroju II RP stał się samorząd terytorialny. Parlamentarzyści wysłali w ten sposób wyraźny sygnał do lokalnych społeczności, żeby odpowiedzialnie włączyły się w decydowanie o własnych sprawach. Z tego wyrastał katalog szerokich praw obywatelskich gwarantowanych przez konstytucję – m.in. ochrony życia oraz prawnej obrony własności, wolności słowa i niezależności środków masowego przekazu, swobody wyznania, a także obrony praw pracowniczych.

Ostateczny kształt dokumentu był efektem kompromisu. W efekcie, nie satysfakcjonował do końca ani stronnictw prawicowych, które wywarły decydujący wpływ na jego powstanie, ani lewicy. Do krytyków konstytucji zaliczał się też Piłsudski. Jeden z jego bliskich współpracowników, Stanisław Car, stwierdził po latach że "w rzeczy samej nowa konstytucja nikogo nie zadowoliła i zadowolić nie mogła, gdyż nie była ona produktem głębokiej analizy rzeczywistych potrzeb kraju, który dźwigał się z mozołem z półtorawiekowej niewoli w warunkach zachwianej przez wielką wojnę równowagi świata, lecz dojrzewała w atmosferze walk i przetargów partyjnych, zasilanych niechętnym stosunkiem do osoby ówczesnego Naczelnika Państwa".

Atmosfera niechęci wobec Piłsudskiego wśród sporej części twórców konstytucji była faktem. Ale nie był to jedyny problem z którym się borykano. Czy odrodzona Polska mogła stać się królestwem? Jeszcze przed I wojną światową monarchie odgrywały dominującą rolę na mapie politycznej Europy. Wprawdzie u końca XIX wieku w państwach europejskich postępowała liberalizacja stosunków wewnętrznych, rosło znaczenie parlamentów, a systemy prawne ulegały demokratyzacji, jednak pozycja monarchy wydawała się niezachwiana. Dlatego też dla części społeczeństwa ewentualne odrodzenie państwa polskiego jako monarchii jawiło się jako zupełnie naturalne, zarówno w odniesieniu do realiów ustrojowych na kontynencie, jak i do polskiej tradycji historycznej. W rzeczywistości jednak, po I wojnie światowej nad Wisłą takiego rozwiązania nie brano jednak w Polsce pod uwagę. Demokratyczna emancypacja Polaków, wśród których rząd dusz sprawowały partie masowe: nacjonalistyczna, ludowa, socjalistyczna, była tu decydującą przyczyną.

Historycy zwracają uwagę, że niektóre mechanizmy zawarte w konstytucji doprowadziły do rychłego załamania się systemu demokratycznego. Do najczęściej stawianych zarzutów należą rozdrobnienie partyjne, polaryzacja polityczna i niestabilność kolejnych gabinetów. Rozwiązań ustrojowych zawartych w konstytucji marcowej można jednak bronić. Stanowiła ona efekt szerokiego kompromisu, którego nadrzędnym celem było zapewnienie ciągłości istnienia państwa w sferze polityki obronnej i zagranicznej. Istnienie Sejmu i wyposażenie go w szerokie kompetencje studziło też niejednokrotnie temperaturę sporu politycznego, który, choć nierzadko bardzo ostry, stanowił naturalną cechę demokracji parlamentarnej.

Teoria polityki rozminęła się jednocześnie z polityczną praktyką. Zróżnicowanie polityczne w połączeniu z olbrzymimi oczekiwaniami całego społeczeństwa zaowocowało emocjonalnym podejściem do owego sporu, które rywalizację między stronnictwami postrzegało w kategoriach niemalże walki dobra ze złem. W tym kontekście utrzymanie rządów koalicyjnych stawało się coraz trudniejsze, a kontynuowanie debaty ustrojowej stawało się praktycznie niemożliwe. Doprowadziło to do politycznego przesilenia, którego konsekwencją okazał się zamach majowy dokonany przez Józefa Piłsudskiego w 1926 roku, a także przyjęcie kilka miesięcy później tzw. noweli sierpniowej, na mocy której władza wykonawcza uzyskiwała dodatkowe uprawnienia.

Konstytucja z 17 marca 1921 roku stanowiła chlubne świadectwo wolnościowych aspiracji odrodzonego państwa polskiego i chęci potwierdzenia kulturowych oraz cywilizacyjnych związków z Zachodem. Nie bez kozery wszakże przy jej tworzeniu silnie wzorowano się na Konstytucji francuskiej III Republiki. Jednocześnie jednak konstytucja marcowa nawiązywała do tradycji ustrojowych I Rzeczpospolitej. Ze względu na gwarancję swobód obywatelskich i ochrony wszystkich bez względu na różnice narodowościowe, religijne i kulturowe była bez wątpienia ustawą nowoczesną. Wreszcie, stanowiła dowód na to, że pomimo sprzecznych interesów i wzajemnie wykluczających się koncepcji, Polacy są gotowi na odbudowę państwowości po ponad 120 latach nieobecności na mapie Europy. Ta intencja okazała się nieodmiennie trwała przez następne sto lat.


dr Piotr Abryszeński